中央全麵深化改革委員會將“推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控製線(以下簡稱三條控製線)劃定工作列為今年重要改革任務。那麽,三條控製線該如何劃定及管控?自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪表示,生態保護紅線內僅允許對生態功能不造成破壞的8類有限人為活動;占用生態保護紅線、永久基本農田要報國務院審批。劉國洪指出,自然資源督查和生態環境部將根據工作進展情況,組織開展三條控製線督察和監管,並將結果移交有關部門,作為地方領導幹部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。針對《指導意見》出台的背景,劉國洪指出,為貫徹落實黨中央的要求,統籌劃定並嚴格落實三條控製線,解決過去三條控製線多頭管理、交叉重疊、規則衝突等突出問題,自然資源部會同有關部門研究起草了《指導意見》,並經中央深改委審議通過後,近日由中辦和國辦印發。劉國洪強調,三條控製線是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。據他介紹,去年國務院機構改革前,按照黨中央、國務院要求,發改委、原國土資源部、原環境保護部等有關部門根據職責分工,推進三條控製線劃定工作,取得了階段性成果。劉國洪說,截至目前,京津冀、長江經濟帶11省市和寧夏回族自治區共15省(區、市)生態保護紅線劃定方案已經國務院批準。全國劃定永久基本農田15.5億畝,已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的開發邊界劃定已完成,其他部分城市形成了初步成果。自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東透露,截至目前,31個省(區、市)均開展了地方自評。從31個省(區、市)現有生態保護紅線方案看,有的生態保護紅線中存在礦業權、鎮村、基本農田、人工商品林等。同時,近20種各類保護地整體納入紅線,延續了原來有的保護地存在的範圍不準、邊界不清、交叉重疊等問題;出現了生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界之間的衝突。劉國洪指出,由於生態保護紅線還停留在方案階段,尚未真正落地;三條控製線分頭劃定,在劃定規程、技術規範和管理規定上缺乏統一標準,劃定工作統籌協調也不夠,出現了交叉重疊難落地等情況,對後續規範管理和嚴格監管造成不少矛盾和衝突;對落實國家重大戰略的相關建設難以避讓占用生態紅線,缺乏明確的管控規則,不利於維護三條控製線的嚴肅性。針對目前存在的三條控製線多頭管理、交叉重疊、規則衝突等問題,劉國洪說,貫徹落實《指導意見》,首先必須堅持保護優先、應劃盡劃,確保將生態功能極重要區域和生態極敏感脆弱區域全部劃入生態保護紅線。接下來,才是解決過去存在的三條線交叉、重疊、衝突難落地等問題。“這項工作絕不是重起爐灶、推倒重來。“劉國洪強調,《指導意見》發布後,將以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎,科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間。劉國洪指出,三條控製線的劃定要求是,將生態功能極重要區域、生態極敏感脆弱區域、具有潛在重要生態價值的區域,以及評估調整後的自然保護地劃入生態保護紅線;依據耕地現狀分布,根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤汙染狀況等,將達到質量要求的耕地劃入永久基本農田;以城鎮開發建設現狀為基礎,綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力等,合理劃定城鎮開發邊界。他說,《指導意見》特別強調,三條控製線不交叉不重疊不衝突,生態保護紅線要堅持保護優先、生態優先的總原則,保證生態功能的係統性和完整性;永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性;城鎮開發邊界要避讓重要生態功能,不占或少占永久基本農田,並根據所在區域生態功能重要性和敏感性程度,以及有關人類活動對生態功能造成的影響確定差別化的協調規則。劉國洪表示,根據三條控製線的劃定初衷,分別製定差異化的空間管控政策。生態保護紅線核心保護區和一般控製區實行差別化的管控措施,自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動。其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動,在符合現行法律法規的前提下,除國家重大戰略項目外,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。據介紹,去年國務院機構改革前,原環境保護部牽頭劃定陸地生態保護紅線,原國土資源部、原農業部聯合組織劃定永久基本農田,原國土資源部、住建部聯合劃定城鎮開發邊界,原國家海洋局牽頭劃定海洋生態保護紅線。事實上,這種多頭管理的模式下出現三條控製線交叉、重疊甚至衝突也是在所難免。劉國洪說,國家機構改革後,新組建的自然資源部承擔了“多規合一“、建立空間規劃體係並監督實施的職責,原來分散在相關部門的三條控製線劃定管理職責,也由自然資源部統一履行。而這也為解決三條控製線交叉、重疊甚至衝突提供了機遇和可能。據劉國洪介紹,自然資源部牽頭組織開展了第三次全國國土調查,對已劃定的永久基本農田中進行了全麵梳理整改,同時會同生態環境部生態保護紅線組織開展了評估、調整。在他看來,這些都為下一步劃定落實三條控製線提供了基礎保障。孫雪東則透露,目前,生態保護紅線評估調整工作正處在對矛盾衝突的深入分析階段。他說,下一步,自然資源部將會同相關部門,嚴格按照《指導意見》的有關要求,針對地方實際問題,完善紅線管控規則,提出優化調整建議,確保生態功能不降低、麵積不減少、性質不改變。就三條控製線出現矛盾時的處理規則,孫雪東指出,首要原則是強化底線約束,體現保護優先。生態保護紅線要保證生態功能的係統性和完整性,堅持應保盡保、應劃盡劃,確保生態功能不降低、麵積不減少、性質不改變;永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性,確保數量不減少、質量不降低;城鎮開發邊界要避讓重要生態功能,不占或少占永久基本農田。其次是明確調入調出規則。孫雪東說,目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出;已劃入自然保護地一般控製區的,根據對生態功能造成的影響確定是否退出,其中,造成明顯影響的逐步有序退出,不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控製區範圍等措施妥善處理。就三條控製線如何納入國土空間規劃統一管理,自然資源部國土空間規劃局副局長張兵說,三條控製線是國土空間用途管製的基本依據,涉及生態保護紅線、永久基本農田占用的,要報國務院審批;對於生態保護紅線內允許的對生態功能不造成破壞的有限人為活動,由省級政府製定具體監管辦法;城鎮開發邊界調整報國土空間規劃原審批機關審批。
